İslâm târihinde devlet ve millet işlerinin görüşüldüğü, halîfeye veya hükümdâra yardımcı olan ve müslümanlar için en faydalı olanın, karara bağlandığı meclise verilen addır.
Lügatte, danışmak, istişâre ve meşverette bulunmak, istişârenin yapıldığı yer ve müessese mânâlarını ifâde eden, fert ve toplum hayâtının düzenli bir şekilde yürütülmesini sağlayan şûra (danışma); fert ve toplum hayâtında önemli bir yer tutar. Zâten istişâre ve müşâvere, yüce dînimizin en önemli emirleri arasında yer almaktadır. Mukaddes kitabımız Kur’ân-ı kerîmin Âl-i imrân sûresi 159. âyetinde meâlen; “(O vakit) sen Allah’dan bir esirgeme sâyesinde, onlara yumuşak davrandın. Eğer kaba, katı yürekli olsaydın, onlar etrâfından her hâlde dağılıp gitmişlerdi bile. Artık onları bağışla, (Allah’dan da) günahlarının bağışlanmasını iste. İş husûsunda onlarla müşavere et. Bir kerre de azmettin mi artık Allah’a güvenip dayan. Çünkü Allah kendine güvenip dayananları sever.” buyruldu.
Sevgili Peygamberimiz de sallallahü aleyhi ve sellem, Kur’ân-ı kerîmde bildirilmeyen bir çok işlerde yüce Eshâbının fikirlerine baş vurarak, istişârenin önemini işâret buyurmuştur.
Meselâ; Bedr günü Kureyş kervânının üzerine gidip gitmeme konusunda Eshâbı ile müşâvere etmiş, onlarda; “Yâ Resûlallah! Sen bizden denizi geçmemizi istesen, muhakkak ki, seninle birlikte denizi geçeriz. Dünyânın öbür ucuna bizi yürütsen, seninle birlikte yürürüz. Biz Mûsâ’nın (aleyhisselâm) kavminin ona; “Sen ve Rabbin gidin, savaşın, biz burada oturucularız” dedikleri gibi demeyiz. Aksine biz; git, biz de seninle berâberiz, önündeyiz, sağında ve solundayız” demişlerdi.
Uhud muhârebesinden önce de; Medîne’de kalarak mı, yoksa düşmana karşı şehir dışına çıkarak mı harb edilmesi husûsunda Eshâb-ı kirâmıyla müşâvere etmiş, kendisi Medîne’de kalarak muhârebe etmeyi tercih ettiği hâlde, ekseriyet şehir dışına çıkmayı istediği için düşmana karşı çıkmıştı.
Hudeybiye günü müşriklerin üzerine yürüyüp, onlarla harb etme konusunda da Eshâb-ı kirâmıyla istişâre etmiş, hazret-i Ebû Bekr’in; “Biz harb etmek için değil umre yapmak üzere çıktık” demesi üzerine onun re’yini tasvib buyurmuştu.
Buna benzer bir çok hususlarda Eshâb-ı kirâmıyla istişâre eden Peygamber efendimiz, Allahü teâlânın emrine uyduğu gibi, kendisinden sonra, Eshâb-ı ve müslümanlara, hakkında kesin delîl bulunmayan husûslarda istişârede bulunmaları için örnek olmuştu. Ayrıca kurduğu İslâm Devleti’nin işlerini yürütmek için re’ylerine mürâcaat ettiği kimselerden meydana gelen bir Şûra meclisi de kurmuştu. Hattâ bir defâsında hazret-i Ebû Bekr ve hazret-i Ömer’e; “Bir meşveret meclisinde bir araya geldiğimizde, ben ikinize muhalefet etmem, ikinizden ayrılmam” buyurmuştu.
 Peygamber efendimiz devrinde ilk şûra üyeleri, tabiî olarak ilk Muhacirler olmuş, sonra Ensârın ileri gelenleri de katılmışlardı. Zamanla cihâd ve ilmî yönden temâyüz eden Eshâb-ı kirâm da şûra üyeleri arasında yer aldılar. Hattâ Bedr ehlinden olan sahâbe-i kiram, re’y ve fikirlerine mürâcaat edilen kimseler oldu. Peygamber efendimiz sallallahü aleyhi ve sellem kendisi vazife isteyen ve ısrârla taleb eden kimselere vazife verilmemesini istedi. Buna göre; şûra üyelerinin müslümanlar tarafından seçilmesi veya onlar adına karar verecek bir hey’etin seçilmesi şeklinde bir yol tutuldu ve uygulama böyle oldu.
Peygamber efendimizin vefâtından sonra Eshâb-ı kirâm (r.anhüm), istişâreye önem verdi. İlk halîfe hazret-i Ebû Bekr, şûra yoluyla seçildi ve Eshâb-ı kirâmın hepsi bî’at etti. Hazret-i Ebû Bekr; Kur’ân-ı kerîm, Peygamber efendimiz zamânında toplanıp mushaf hâline getirilmediği hâlde, hazret-i Ömer’in teklifi ve diğer Eshâb-ı kirâmın da aynı kanâatte olduklarını bildirmeleri üzerine, bir komisyon kurarak Kur’ân-ı kerîmin sûre ve âyetlerini toplayıp, mushaf hâline getirdi. Hazret-i Ebû Bekr vefâtına yakın sahâbe-i kiramla müşâvere ettikten ve onların re’ylerini öğrendikten sonra, hazret-i Ömer’in yerine halîfe seçilmesini istedi. Bu uygulama da hazret-i Ebû Bekr’in müşâvereye verdiği ehemmiyeti göstermektedir.
Şûra usûlüyle ve istihlâf yâni yerine halîfe tâyin etme yoluyla seçilen hazret-i Ömer de hilâfeti müddetince pek çok husûslarda Eshâb-ı kirâmla müşâverede bulunup işleri adâletle yürüttü, istişâre etmeden, çeşitli kimselerin görüşlerini almadan icraatta bulunmazdı. Onun, Muhacirler ve Ensârın ileri gelenlerinden ve Kureyş’in yaşlılarından meydana gelen bir istişâre hey’eti yâni şûra meclisi vardı. Hazret-i Osman, hazret-i Ali, Abbâs bin Abdülmuttalib, Abdurrahmân bin Avf (r.anhüm) şûra üyelerinden bâzılarıydı. Ayrıca isteyen her müslümanın katıldığı bir de genel istişâre kurulu vardı. Mescidde cemâatle namaz kılındıktan sonra, bir mes’ele cemâate anlatılır ve dileyen fikrini söylerdi. Bâzan özel şûraya bundan sonra danışılırdı. Ortaya çıkan umûmî kanâate, re’yi uymadığı takdirde hazret-i Ömer, kendi re’yini bırakıp, umûma tâbi olurdu. Hattâ; “Kim bende bir yanılma görürse, onu doğrultsun” buyurduğu meşhûrdur. İstişâre kurulunda bulunanlar ondan önce fikirlerini açıklamakta serbest idiler. Bunlardan hiç bir kimse fikrini açıklamaktan men edilmezdi. Bir defâsında ordusuyla birlikte Şam tarafına yolculukta iken, Şam’da taun salgını olduğu haberi gelince; Şam’a girip girmemek husûsunda, yanındakilerle istişârede bulunmuş, ekseriyetin re’yine uyarak şehre girmekten vazgeçmiş ve geriye dönmüştü. Vefâtına yakın bir zamanda, Osman, Ali, Talha, Zübeyr, Sa’d bin Ebî Vakkâs ve Abdurrahmân bin Avf’dan (r.anhüm) meydana gelen şûranın içlerinden birini halîfe seçmelerini vasiyet etmişti. Nitekim hazret-i Osman şûra usûlüyle halîfe seçilmişti. O da hilâfeti müddetince yapacağı işleri istişâre ederek yaptı. Birinci halîfe hazret-i Ebû Bekr zamânında toplanarak kitap hâline getirilen Kur’ân-ı kerîmin çoğaltılarak İslâm ülkesinin çeşitli merkezlerine gönderilmesi, şûrada alınan karar netîcesinde gerçekleştirildi.
Hazret-i Osman’ın şehâdetinden sonra hazret-i Ali de şûra usûlüyle halîfe seçilmişti. Hazret-i Osman’ın kâtillerinin yakalanması ve cezâlandırılması husûsunda nasıl hareket edileceğine dâir hazret-i Âişe, Talha ve Zübeyr (r.anhüm) ile müşâverede bulunmuş, bir çok husûslarda Eshâb-ı kirâmın re’ylerine başvurmuştu.
Peygamber efendimiz ve Hulefâ-i râşidîn devrinde hiçbir iş, şûra dışı bırakılmazdı. Şûra meclisi, Kitâb (Kur’ân-ı kerîm) ve Sünnetin delâletiyle sâbit konularda bunları aynen kabûl eder, aykırı karar alamazdı (Bkz. Kur’ân-ı kerîm, sünnet). Hakkında kesin ve açık delîl bulunmayan konular, şûranın karar vereceği hususları teşkil ederdi. Verilen kararlar tek veya çift taraflı olabilirdi. Bir hususta karar verilmişse ve ona muhalefet eden olmazsa icmâ’ hâsıl olurdu. Eğer bir konuda değişik re’y ve ictihâdlar ortaya çıkar, ekseriyet bunlardan birini tercih ederse bu karâra tâbi olunurdu.
 Halîfe ile şûranın re’y ve ictihâdları karşılaşırsa; ya o konuda mütehassıs bir hey’etin tercîh ve hükmüne uyulur veya ekseriyetin re’yine tâbi olunur veya birinci derecede mes’ûliyet taşıdığı düşünülerek halîfenin re’yine uyulurdu. Her üç husûsun da câiz olduğuna dâir Asr-ı seâdette uygulamalar mevcuttur.
Peygamber efendimizin ve dört halîfesinin zamânından sonraki devirlerde de, halîfeye veya hükümdârlara yardımcı olan ve onların devlet-millet işlerini danıştığı, belli vasıflara sâhib seçilmiş kimselerden teşekkül eden şûra meclisleri vardı. Bu meclise Ehl-üş-şûra ve Ehl-ül-Hall vel-Ahd tâbirleri kullanılmıştır. İlk Emevî halîfesi Muâviye (r.anh) da istişâreye önem verir, günde beş defâ idâresi altında bulunanların dertlerini dinlerdi. Daha sonra devlet, millet işlerini danışacağı husûsî şûra meclisini çağırır, mes’eleleri istişâre ederdi. Diğer Emevî halîfelerinin de istişâre meclisleri mevcuttu.
Abbâsîler zamânında da, biri husûsî, diğeri umûmî olmak üzere iki çeşit şûra meclisi vardı. Birincisi, halîfe ve devlet ricâlinin ileri gelenleri veya yanına gelen büyük kumandanlarından meydana gelen bir meclisdi. Diğerinde ise günlük işler görüşülüp karâra bağlanırdı.
Müslüman olmadan önce de danışmaya önem veren Türkler, İslâmiyetin kabûlü ile, İslâm dîninin istişâreye ve danışmaya verdiği öneme binâen Hân veya Hakana devlet işlerinde yardımcı, şûra meclisi hüviyetinde olan kurultay meclisi yerine dîvânlar kurdular. Karahanlılar, Gazneliler, Büyük Selçuklular ve Memlûklüler zamânında önemli vazifeler gören dîvânlar çeşitli adlarla anılmaktaydı. Bunların en önemlisi en bâriz şekliyle Büyük Selçuklular zamânında görülen Dîvân-ı sultân adı verilen Büyük dîvân idi. İlk Büyük Selçuklu dîvânı, 1036 (H.428)’de Nişâbûr’da Tuğrul Bey’in başkanlığında toplandı. Haftada iki defâ Büyük dîvânı toplayan Tuğrul Bey; devlet ve millet işlerini görüşürdü. Dîvâna bâzan vezirler de başkanlık ederlerdi. Büyük dîvân âzâları, ayrıca kendi husûsî sâhalarıyla ilgili bir dîvânın da başkanlığını yürütürlerdi. Bu dîvândan başka Memlûklüler zamânında ortaya çıkan hükümdârın haftada iki gün halkın dâva ve dertlerini dinleyip oradaki yetkili ve ilgili kimselerle birlikte şikâyetleri karâra bağlayan Dar’ül-adl veya Dîvân-ül-mezâlim adlı şûra meclisi vardı.
Türkiye Selçuklularında Dîvân-ı saltanat veya Dîvân-ı âlî adını alan yüksek meclis, hükümdârın danışma meclisi hüviyetindeydi. Bu dîvâna Sâhib-i âzam veya Sâhib denilen bir vezir başkanlık ederdi. Dîvân, sofa denilen salonda kurulur, vezir yerini aldıktan sonra sağına ve soluna münşîler (dîvân kâtipleri) ve tercümanlar otururdu. Dîvâna gelen mes’eleler görüşülüp karara bağlandıktan sonra münşîler tarafından yazılırdı. Defâtir-i dîvân-ı âlâ denilen dîvânda karâra bağlanan mes’elelerin yazıldığı defterler vardı. Büyük dîvânda, daha alt dîvânlarda görüşülüp karâra bağlanamayan hususlar görüşülür ve karâra bağlanırdı.
Bâbürlüler, Kara Koyunlular ve Ak Koyunlularda da Selçuklularda olduğu gibi önemli devlet işlerinin görüşüldüğü büyük dîvân ve çeşitli küçük dîvânlar mevcuttu.
Osmanlılar zamânında da devlet ve millet işlerinin görüşülüp istişâre edildiği ve karâra bağlandığı Dîvân-ı âlî veya Dîvân-ı hümâyûn denilen şûra meclisi vardı. Dîvân-ı hümâyûnda, devlete âit; siyâsî, idârî, askerî, örfî, şer’î, adlî ve mâlî işler, şikâyet ve dâvalar görüşülüp ilgililer tarafından tedkîk edildikten sonra karâra bağlanırdı. Dîvân, hangi din ve millete mensûb olursa olsun, her sınıf halka; kadın-erkek herkese açıktı. Mes’elelerini mahallinde hâlledemeyen kimseler, Dîvân-ı hümâyuna mürâcaat ederlerdi. Ayrıca harp ve sulh gibi kararlar dîvân tarafından verildiği gibi, bütün mühim devlet işleri de burada müzâkere edilir ve netîcelendirilirdi. Dîvânda karâra bağlanmayan ve pâdişâha arz edilmesi gerekmeyen işler pâdişâhın mutlak vekili vezîr-i âzamın, İkindi dîvânı’nda müzâkere edilip karâra bağlanırdı. Fâtih Sultan Mehmed Hân zamânına kadar dîvâna pâdişâhlar başkanlık ederdi. Haftanın belli günlerindeki dîvân toplantılarına, daha sonra, pâdişâh adına vezîr-i âzamlar başkanlık ettiler.
Osmanlı Devleti’nin son zamanlarına doğru dîvân toplantıları terk edilerek işlerin hâlli sadr-ı âzam dîvânına bırakıldı. Ayrıca devlet işleri hakkında kararlar vermek, yapılan nizam ve kânunları tedkîk ve bir kısım me’mûrları muhâkeme etmek üzere Şûrây-ı devlet denilen meclis kuruldu.
1867 (H.1284) yılında kurulan ve bugün danıştay adını alan bu meclis, devletin sonuna kadar devâm etti.
Osmanlılarda ayrıca harb îlânı, sulh akdi gibi fevkalâde hâdiseler hakkında büyük devlet adamlarıyla, ilim, irfan sâhiplerinin görüşleri alınmak üzere pâdişâhların katılmasıyla toplanan Şûrây-ı saltanat adlı bir meclis de vardı. Bir çok defâ toplanan bu meclis, en son olarak, son Osmanlı sultânı Vâhideddîn Hân’ın padişahlığı ve Dâmâd Ferit Paşa’nın Sadr-ı âzamlığı zamânında yapılmıştı.
Halîfeye ve hükümdâra yol gösterecek olan bu şûra üyelerinin nasıl seçileceğine dâir değişmez kâideler Asr-ı seâdette açık olarak konulmamışsa bile, daha sonraki asırlarda yetişen müctehid âlimler, Asr-ı seâdette yapılan uygulamalara kıyâs yaparak bâzı değişmez kâideler ortaya koymuşlardır.
Buna göre şûra üyelerinde bulunması gereken şartlar şunlardır:
1- Adâlet; şûra üyesi İslâm dîninin emirlerine uymak ve yasaklarından sakınmak husûsunda çok dikkatli olmalı ve mükemmel bir ahlâka sâhib, doğru, sözüne güvenilir kimselerden olmalıdır.
2- İlim; şûra üyesi olan kişi, içinde yaşadığı cemiyetin bütün mes’elelerine vâkıf bulunmalı, bunları çözmek için naklî ve aklî ilimlerde yüksek derece sâhibi olmalıdır.
3- Akl-ı selîm sâhibi, zekî, çalışkan, ileri görüşlü ve firâset sâhibi olmalıdır.

 1) Rehber Ansiklopedisi; cild-4, sh. 186
 2) Tefsîr-i Mazharî; cild-2, sh. 161, cild-8, 328
 3) İbn-i Bîbî Selçuknâmesi; sh. 53, 57, 186, 262, 263
 4) Kısâs-ı Enbiyâ
 5) Osmanlı Devlet Teşkîlatına Medhal
 6) Osmanlı Târih Deyimleri
 7) El-Ahkâm-us-Sultâniyye